Strategien, Programme, Regelwerke

Christian Kühn

Österreich ist ein föderaler Staat mit einer einigermaßen komplexen Aufteilung von Aufgaben und Verantwortungen. Das gilt auch für die bauliche Infrastruktur der Bildung. Über alle Bereiche des Schulwesens (ohne die frühkindliche Bildung und den Hoch­schul­bereich) gezählt, gibt es 5 936 Schul­standorte, an denen 1 172 400 Schüler:innen von 126 650 Lehr­personen unterrichtet werden. [→ 1] Die Verantwortung für Errichtung und Betrieb dieser Schulen teilen sich Bund, Länder und Gemeinden zu ungleichen Teilen: Schulerhalter der „Allgemein bildenden Pflicht­schulen“ mit 4 429 Standorten sind in der Regel die Gemeinden. Für das weiter­führende Schulwesen gibt es 357 Standorte aus dem Bereich der „Allgemein­bildenden höheren Schulen“ und 544 aus dem Bereich der „Berufsbildenden mittleren und höheren Schulen“. Davon fallen rund 600 in die Zuständigkeit des Bundes, der Rest sind Privatschulen. Obwohl die Bundes­länder als Schul­errichter und -erhalter nur in wenigen Fällen auftreten, ist ihre Rolle vor allem im Bereich der Pflicht­schulen bedeutsam, da sie den Gemeinden einen substanziellen Anteil an den Budgets für Neubauten und Sanierungen zur Verfügung stellen. 

Die Mittel, die 2022 ins Bildungs­system geflossen sind, betrugen rund 26 Milliarden Euro, das waren 5,3 Prozent des BIP oder 10 Prozent der Staats­ausgaben. [→ 2] Davon bediente der bei Weitem über­wiegende Teil den Bereich der laufenden Ausgaben, insbesondere für das Personal, während Investitions­ausgaben, also die Kosten für Bau, Renovierung und größere Instand­setzungs­arbeiten von Gebäuden sowie für die Neubeschaffung oder den Ersatz von Ausstattung nur einen geringen Teil ausmachten. [→ 3] Allerdings lassen sich diese Kosten zum Teil nur schwer voneinander abgrenzen, insbesondere, wenn sie nicht als Investition, sondern als Miete geleistet werden und somit laufenden Kosten zuzurechnen sind, wie beispiels­weise bei den PPP-Projekten der Stadt Wien und bei den Bundes­schulen, die das Ministerium von der BIG anmietet. 

Eine österreichweit explizite Strategie zum Ausbau der schulischen Infra­struktur, die bis heute nachwirkt, war die 1971 formulierte Zielsetzung der damaligen Bundes­regierung, jedem Kind in Österreich innerhalb eines Radius von 25 Kilometer Luftlinie oder 30 Minuten Fahrzeit Zugang zu einer zur Matura führenden Schule zu bieten. Für die Umsetzung dieses Ziels, das zu einem massiven Ausbau der Kapazitäten in diesem Bereich führte, wurde 1971 das Schul­entwicklungs­programm des Bundes (SCHEP) geschaffen, das mit einem Horizont von rund zehn Jahren Ziele vorgibt. Das aktuelle SCHEP 2020 hat für einen Zehn-Jahres-Horizont ein Volumen von 2,4 Milliarden Euro, die sich auf 250 Projekte verteilen – eine Steigerung von 700 Millionen Euro zur Periode davor. Für die Umsetzung des SCHEP bedient sich der Bund zumeist der Bundes­immobilien­gesellschaft (BIG), in deren Portfolio Schulen und Universitäts­bauten den größten Teil ausmachen. Die BIG trägt wesentlich zur Qualität im Schulbau auf Bundes­ebene bei, nicht zuletzt indem sie qualitäts­sichernde Verfahren (Architekturwettbewerbe) durchführt und die Architekt:innen mit der General­planung beauftragt. 

Informationsdrehscheibe ÖISS

Eigene Richtlinien für den Schulbau wurden vonseiten des Bildungs­ministeriums nie formuliert. Stattdessen kooperiert es bei der Erstellung von Regel­werken mit dem Österreichischen Institut für Schul- und Sportstättenbau (ÖISS), das seit 1964 besteht. Das ÖISS wird als Bundes­stiftung vom Bund und den Bundes­ländern gemeinsam finanziert und dient heute als Informations­dreh­scheibe, die über Symposien, Exkursionen und eine eigene Zeitschrift vielen Akteur:innen, vor allem auf Verwaltungs­ebene, die Möglichkeit zum fachlichen Austausch bietet. Das ÖISS erarbeitete unter Mitwirkung der Gebiets­körper­schaften zahlreiche Richtlinien, die thematisch von technischen Fragen wie Belichtung und Akustik über räumlich-pädagogische Konzepte bis zur Gestaltung von Freiräumen reichen. In den letzten 15 Jahren etablierte sich das ÖISS auch als Beratungs­institution im Bereich der Phase Null und bei der Übertragung der Ergebnisse in eine Wettbewerbs­ausschreibung. 

Eine wesentliche Veränderung im heimischen Bildungs­wesen war die 2019 erfolgte Einrichtung von Bildungs­direktionen in allen Bundes­ländern, die aus den vormaligen Landes­schul­räten hervorgegangen sind und nun im Rahmen einer Misch­behörde von Bund und Ländern wirken. Auch wenn die Arbeits­schwer­punkte der Bildungs­direktionen weiterhin in pädagogischen, schul­organisatorischen und rechtlichen Bereichen liegen, übernehmen sie auch wichtige Aufgaben für die bauliche Infrastruktur. Für den Pflichtschul- und den Bundes­schul­bereich gibt es jeweils unterschiedliche Abteilungen innerhalb der Bildungs­direktionen: Während die Abteilungen für Bundes­schulen quasi als verlängerter Arm des Ministeriums „vor Ort“ wirken und auf Projekt­ebene stark mit Sanierungen, Erweiterungen und Neubauten befasst sind, wirken die für den Pflicht­schulbau zuständigen Abteilungen vornehmlich auf strategischer Ebene und erarbeiten beispielsweise gemeinsam mit den zuständigen Ämtern der Landes­regierungen allfällige Regelwerke wie Schulbau­verordnungen. Basierend auf Analysen von demografischen Entwicklungen führen diese Abteilungen auch projekt­spezifische Bedarfs­erhebungen durch, die etwa in Oberösterreich zu entsprechenden Raum­erfordernis­bescheiden führen. Auch zu den Themen Inklusion und Nachmittags­betreuung kann es wiederum auf Basis strategischer Ziele Vorgaben der Bildungs­direktion für das einzelne Bauprojekt geben.

In der Ausgestaltung der diesbezüglichen Regel­werke für den Schulbau agierten die Bildungs­direktionen sehr unterschiedlich. Manche Verordnungen enthalten komplette Raum- und Funktionsprogramme mit präzisen Quadrat­meter­angaben und Details bis hin zur Vorgabe, dass Scheuer­leisten in 5 Zentimeter Höhe und aus Holz oder Kunststoff auszuführen sind. Andere reagieren auf die jüngere Entwicklung mit Vorgaben, die nicht nur das gebaute Objekt, sondern auch Prozesse zur Qualitäts­sicherung in der Durch­führung betreffen. Exemplarisch sei die Vorarlberger Schulbau­verordnung genannt. Sie führt nach wie vor eine Liste von Funktions­räumen an, allerdings ohne Quadrat­meter­vorgaben, und nennt zusätzlich allgemeine Anforderungen an Räume, zu denen Variabilität im Einsatz unterschiedlicher Lehrformen und die Möglichkeit zur varianten­reichen Eigenaktivität der Schüler:innen zählen. Vor allem aber wird von der Schule gefordert, das geplante Bauprojekt als Anlass zu sehen, über die Schul­entwicklung nachzudenken und dabei die Nutzer:innen als Expert:innen für ihre Lebenswelt zu aktivieren: „Grundlage für die Planung des Schul­gebäudes ist ein räumlich-pädagogisches Konzept, an welchem sich die Funktion der Räume, die Strukturen und die erforderlichen Flächen der jeweiligen Bereiche zu orientieren haben.“ [→ 4] Diese Verordnung schreibt im Wesentlichen etwas vor, was in den meisten Vorarlberger Gemeinden gelebte Praxis ist und sich in ambitionierten Bauprogrammen im Bildungs­bereich niedergeschlagen hat. So legte etwa Dornbirn, mit 52 000 Einwohner:innen die größte Stadt Vorarlbergs, bereits 2009 ein Schul­raum­konzept vor, das bis 2030 Investitionen von 100 Millionen Euro vorsah. Später stockte die Stadt diesen Betrag auf 113 Millionen auf, wodurch die Ziele weitgehend erreicht werden.

Treibhäuser der Zukunft

Ein nicht zu vernachlässigender Impuls für dieses Programm waren die Entwicklungen in Süddeutschland und der Schweiz. Reinhard Kahl, der 2004 mit seinem Film über Schulen als „Treibhäuser der Zukunft“ Furore gemacht hatte, veranstaltete 2008 im Festspiel­haus Bregenz einen Reform­kongress mit 1 500 Teilnehmer:innen. Im Schweizer Romanshorn am Bodensee befand sich mit dem „Haus des Lernens“, 1980 gegründet von Peter Fratton, einem der renommiertesten Schul­innovatoren Europas, ein radikales Referenz­beispiel nur eine Stunde Bahnfahrt entfernt. Auch wenn diese Modelle nicht im Detail übernommen wurden, trugen sie doch zum hohen Status der Bildung in Vorarlberg bei. In seiner aktuellen Marken­strategie positioniert es sich sogar als „chancen­reichster Lebensraum für Kinder bis 2035“. [→ 5]

Im benachbarten Bundesland Tirol gibt es zwar keine rechtlich verbindliche Schulbau­verordnung, aber seit 2023 einen praxis­orientierten, von der Hochbauabteilung des Landes gemeinsam mit der Bildungs­direktion erstellten „Leitfaden Schulbau“, der sich vor allem an Gemeinden richtet, die ein Bauprojekt vorhaben und dafür um Förderung ansuchen. Er beschreibt die Prozess­schritte von der Erarbeitung des räumlich-pädagogischen Konzepts über den Wettbewerb bis zur Finanzierung und zum Spatenstich. Genannt werden auch übergeordnete Ziele aus den Bereichen Dorf­erneuerung und Nachhaltigkeit: Ortszentren werden der Peripherie als Standorte vorgezogen, das Bauen im Bestand hat generell Vorrang vor dem Neubau. Während zur Erstellung des räumlich-pädagogischen Konzepts in Vorarlberg in der Regel externe Dienstleistung mit entsprechender Expertise ins Team geholt wird, sieht der Tiroler Leitfaden die Erstellung durch die Kolleg:innen vor Ort und die Bildungs­direktion vor. Dabei wird im Rahmen des Qualitäts­managements für Schulen (QMS) eine Pädagogische Leitvorstellung [→ 6] erarbeitet und daraus eine Kurzfassung mit den für die Planung relevanten Punkten erstellt.

Modell Bildungscampus

Ein Sonderfall ist schon aufgrund ihrer demografischen Entwicklung die Stadt Wien, deren Bevölkerung in den letzten Jahrzehnten massiv gewachsen und zugleich heterogener geworden ist. Zählte die Stadt 1990 noch knapp über 1,5 Millionen Einwohner:innen, waren es im Jahr 2010 bereits 1,7 Millionen und 2025 2 Millionen. Grund dafür waren auf der einen Seite der Fall des Eisernen Vorhangs und die Öffnung der EU nach Osten, auf der anderen diverse Flucht­bewegungen, deren Auslöser von den Balkan­kriegen in den 1990er-Jahren bis zum aktuellen Krieg in der Ukraine reichen.

Ein erstes großes Investitions­programm beschloss die Stadt Anfang der 1990er-Jahre, als die Auswirkungen der Ostöffnung auf die Bevölkerungs­entwicklung spürbar wurden. Das „Schulbauprogramm 2000“ erregte auch international Aufsehen: Die neuen Schulen waren bunter, komplexer und räumlich interessanter als das bis dahin übliche Repertoire. An der Typologie der klassischen Gangschule mit aneinander­gereihten Klassen­räumen im Format von 9 mal 7 Metern änderte sich aber nichts, denn für die Unterrichts­bereiche der Schulen galt nach wie vor ein genaues Regelwerk, das von der Raumgröße bis zur Anzahl der Vorhang­schienen so gut wie jedes Detail vorschrieb.

Nach dem Auslaufen dieses Programms entstand um 2005 das Konzept, im Neubau unterschiedliche Bildungs­institutionen vom Kinder­garten über die Volksschule bis zur Mittelschule zu bündeln. Auf diese Weise wollte man eine gemeinsame Infrastruktur – Sporthallen, Mensa, Bibliothek und anderes mehr – bieten. Ursprünglich war geplant, für diese Groß­institutionen Typen­lösungen zu entwickeln, die nur noch an ihren jeweiligen Standort anzupassen wären. In der Praxis entschied man sich – nach heftigen Protesten der Architekt:innenschaft – für individuelle Wettbewerbe, allerdings unter Beibehaltung der bisherigen Schulbau­richtlinien, die kaum Innovationen zuließen.

Ein Wendepunkt in dieser Entwicklung war der Wettbewerb für eine solche ganztägig betriebene Kombination von Kindergarten, Volksschule und Mittelschule im Sonnwendviertel (→ Projekt 4) im Bezirk Favoriten. Die Ausschreibung des Wettbewerbs bewies, dass die Akteur:innen aufseiten der Stadt an echten Innovationen interessiert waren, und das Ergebnis zeigt, dass zumindest einige Architekt:innen bereit waren, die entsprechenden Entwürfe zu liefern. Das seither kontinuierlich weiter­entwickelte Wiener Campusmodell hat mehrere Stufen durchlaufen. Insbesondere der Sprung zur zweiten Generation ist bemerkenswert: Im Modell Campus plus sind Kinder­garten und Volks­schule nicht mehr getrennt, sondern in gemeinsamen Clustern untergebracht. Das erleichtert den Kindern den Übergang zwischen den Institutionen und erlaubt eine individuellere Transition.

Unter dem Begriff BIENE (Bildungs­einrichtungen Neubau­programm) wurden in Wien bisher 14 Bildungs­campus­projekte realisiert, 9 weitere sind bis 2034 geplant. In die realisierten Projekte wurden im Zeitraum 2012 bis 2023 rund 700 Millionen Euro investiert. [→ 7] Daneben werden zwei Schul­sanierungs­pakete umgesetzt. Das aktuelle wurde 2018 mit einem Betrag von 570 Millionen Euro budgetiert, zusätzlich ein Sonder­förderungstopf von 100 Millionen Euro für Innovations­projekte.

Top-down und bottom-up

Eine gesamtstaatliche Strategie für den Bildungsbau gibt es in Österreich nicht. Bundes­länder und Gemeinden, Letztere in Abhängigkeit von Förder­vorgaben der Länder, haben einen großen Spielraum in der Ausgestaltung ihrer individuellen Strategien und Programme, was sich mit dem föderalen Grund­verständnis des Staates deckt. Im Interesse der Akteur:innen vor Ort hat sich in den letzten Jahren die Forderung nach Nutzer:innen­beteiligung etabliert: Sie wird zwar allgemein gepredigt, aber vielerorts nicht oder nur in reduzierter Form umgesetzt. Radikale pädagogische Ideen konnten aus den Schulen bis dato kaum abgeholt werden.

Als Vergleichsmodell sei das niederländische Schul­system genannt, in dem der Staat 100 Prozent der Kosten trägt, aber nur rund ein Drittel der Schulen selbst betreibt, während zwei Drittel privat geführt werden. Die privaten müssen bestimmte Voraus­setzungen erfüllen und eine Nachfrage nach ihren Leistungen nachweisen, sind aber in der Erarbeitung und Entwicklung ihres Leitbilds und im Betrieb autonom. Dass unter diesen Bedingungen mehr Innovation zu erwarten ist, liegt auf der Hand. Andererseits hat eine staatliche Verwaltung einen großen Hebel, Innovationen rasch in die Breite zu tragen, wie das Wiener Campus­modell und die Vorarlberger Beispiele eindrucksvoll beweisen. Wenn in den nächsten Jahren – vor allem durch die KI als neue „Lernbegleitung“ – tatsächlich eine pädagogische und didaktische Revolution stattfindet, wird es nötig sein, die föderalen Strukturen zu öffnen, die Stimme der Pädagog:innen zu stärken und Kommunikation in beide Richtungen, top-down und bottom-up, zu fördern.